初探授予原住民传统领域内国有林法人地位之可能
众律国际法律事务所 范国华/主持律师、吴尊杰/法务助理
首先,有鉴于台湾山地占全部土地面积的四分之三,惟却因被过度开发致有生态失衡之虞。[1]因此,若要落实环境永续目标,则意味着须加大执法上力度。惟实际上却呈现「立法从严、执法从宽」之现象,即「违规者多,被取缔者少」的现象,可见公权力执法力度之不达。[2]因此,本文认为或可循国外立法例来形塑森林之法人格地位的方向思考,来强调对于特定团体而言,健全其私力救济权能的重要性,以便提高执法的效能。下述举凡数例,正说明授予大自然特有景物之法人地位的重要性。然观看台湾岛地貌,以高山、森林为主而缺乏星罗棋布的河流,故基于此,唯以高山、森林为应用对象。
是年2月,加拿大的Innu Council of Ekuanitshit 和Minganie Regional County Municipality均通过授予长约300公里,且属世界十大急流泛滥的Muteshekau-shipu(又称喜鹊河,Magpie River)之「法人格」的决议,[3]其授予河流9项权利:流水、维护生物多样性,免受污染和提起诉讼等权利。决议还允许建立法定监护人制度,该监护人将负责确保前述河流所获权利得到尊重。[4]
除此之外,尚有被新西兰毛利人推崇至极的旺格努伊河(Whanganui)之事例,该河流成为世界上第一条被议会确认为「法人」的河流。通过结合西方法律先例和毛利人神秘主义的立法,现已被视为有生命力的实体(living entity)。[5]惟亦有在其宪法文本中明确「大自然存在、维持与再生」之权利,举例如厄瓜多尔在其2008年的宪法中承认「大自然有存在、维持与再生」之权利,并明定所有人、小区、民族和国家皆得呼吁政府当局行使自然权利。
后续各国的法院、各级政府和决策机构皆以不同形式来认定生态系统中之法人地位,例如哥伦比亚宪法法院于2016年宣布该国西北部的阿特拉托河(Atrato)为「权利主体」,而印度法院则于2017年判决将恒河(Ganges)及亚穆纳河(Yamuna)视为得享有与人民相同且合法权利之河流。[6]
反观台湾,鉴于其历经造山运动与气候作用下,形成了多样的生态地貌与地理景观;依文化资产保存法第3条规定核准的自然地景和自然纪念物合共二十处,前述系指具保育自然价值之自然区域、特殊地形、地质现象、珍贵稀有植物及矿物。[7]又依自然地景之性质,可分为自然保留区和地质公园。[8]是故,自然保留区因隔绝了人类世界的干扰,使到除了区内特殊地质地形外,连带森林资源及各类动植物皆得以永续循环和繁衍后代。又若符合国家公园之选址基准者,则适用国家公园法第6条而被选为「国家公园」,前述基准中涉及「自然地景」和「自然纪念物」者:(1)具有特殊景观或重要生态系统、生物多样性栖地,足以代表国家自然遗产者…以及(3)具有天然育乐资源…足以陶冶国民情性,供游憩观赏者等得经主管机关选定为国家公园。
不过,并非每一处森林、湖泊、河流等皆能被认定为「自然地景」或「国家公园」。而是依据森林法第3条规定,森林依其所有权属性得分为国有林、公有林和私有林。本人以为,短期内先行授予位于原住民族传统领域土地之「国有林」[9]之法人地位,系指由中央主管机关对所划分之林区进行管理[10]。再仿效加拿大的作法,让所在地原住民族小区发展协会取得该「国有林」之法定监护权,目的即在充实其诉讼上的权能。
最后,从前述个案中得推导出两条不同的思考路径,一是明确规范在宪法文本之中,二是透过司法及立法机构来「造法」。然而,两条路径皆其实皆指向同一种价值取向,即环境生态之永续!
[1] 廖坤荣等(2009/12),「山坡地管理之政府职能与角色分析」,委托研究报告,台湾大学公共治理研究中心,页127。
[2] 同前注,页107。
[3] Alliance Muteshekau-shipu, ‘For the first time, a river is granted official rights and legal personhood in Canada’, 23 Feb 2021, https://www.newswire.ca/news-releases/for-the-first-time-a-river-is-granted-official-rights-and-legal-personhood-in-canada-848414747.html. Last visited 14 April 2021.
[4] Sean Nixon, ‘A Quebec river now has legal personhood – what that means for granting nature rights’, Ecojustice Blog – Nature, Posted on March 5, 2021, https://ecojustice.ca/quebec-river-legal-personhood-rights-of-nature/. Last visited 14 April 2021.
[5] Aljazeera, News/ Environment, ‘New Zealand river is the world’s first ‘legal person’’, https://www.aljazeera.com/news/2017/3/16/new-zealand-river-is-the-worlds-first-legal-person. Last visited 14 April 2021.
[6] Aljazeera, News/ Environment, “This river in Canada is now a ‘legal person’”, https://www.aljazeera.com/news/2021/4/3/this-river-in-canada-now-legal-person. Last visited 14 April 2021.
[7] 参见「台湾的自然资产-自然保留区巡礼简介」,https://conservation.forest.gov.tw/0001712,最后浏览日:2021年04月15日。
[8] 参见文化资产保存法第78条。
[9] 参见森林法第15条第4项、第 38-1条第2项。
[10] 参见森林法第12条。