初探授予原住民傳統領域內國有林法人地位之可能

眾律國際法律事務所 范國華/主持律師、吳尊傑/法務助理

首先，有鑑於臺灣山地占全部土地面積的四分之三，惟卻因被過度開發致有生態失衡之虞。[1]因此，若要落實環境永續目標，則意味著須加大執法上力度。惟實際上卻呈現「立法從嚴、執法從寬」之現象，即「違規者多，被取締者少」的現象，可見公權力執法力度之不達。[2]因此，本文認為或可循國外立法例來形塑森林之法人格地位的方向思考，來強調對於特定團體而言，健全其私力救濟權能的重要性，以便提高執法的效能。下述舉凡數例，正說明授予大自然特有景物之法人地位的重要性。然觀看臺灣島地貌，以高山、森林為主而缺乏星羅棋布的河流，故基於此，唯以高山、森林為應用對象。

是年2月，加拿大的Innu Council of Ekuanitshit 和Minganie Regional County Municipality均通過授予長約300公里，且屬世界十大急流氾濫的Muteshekau-shipu（又稱喜鵲河，Magpie River）之「法人格」的決議，[3]其授予河流9項權利：流水、維護生物多樣性，免受污染和提起訴訟等權利。決議還允許建立法定監護人制度，該監護人將負責確保前述河流所獲權利得到尊重。[4]

除此之外，尚有被紐西蘭毛利人推崇至極的旺格努伊河（Whanganui）之事例，該河流成為世界上第一條被議會確認為「法人」的河流。通過結合西方法律先例和毛利人神秘主義的立法，現已被視為有生命力的實體（living entity）。[5]惟亦有在其憲法文本中明確「大自然存在、維持與再生」之權利，舉例如厄瓜多爾在其2008年的憲法中承認「大自然有存在、維持與再生」之權利，並明定所有人、社區、民族和國家皆得呼籲政府當局行使自然權利。

後續各國的法院、各級政府和決策機構皆以不同形式來認定生態系統中之法人地位，例如哥倫比亞憲法法院於2016年宣布該國西北部的阿特拉托河（Atrato）為「權利主體」，而印度法院則於2017年判決將恒河（Ganges）及亞穆納河（Yamuna）視為得享有與人民相同且合法權利之河流。[6]

反觀臺灣，鑑於其歷經造山運動與氣候作用下，形成了多樣的生態地貌與地理景觀；依文化資產保存法第3條規定核准的自然地景和自然紀念物合共二十處，前述係指具保育自然價值之自然區域、特殊地形、地質現象、珍貴稀有植物及礦物。[7]又依自然地景之性質，可分為自然保留區和地質公園。[8]是故，自然保留區因隔絕了人類世界的干擾，使到除了區內特殊地質地形外，連帶森林資源及各類動植物皆得以永續循環和繁衍後代。又若符合國家公園之選址基準者，則適用國家公園法第6條而被選為「國家公園」，前述基準中涉及「自然地景」和「自然紀念物」者：(1)具有特殊景觀或重要生態系統、生物多樣性棲地，足以代表國家自然遺產者…以及(3)具有天然育樂資源…足以陶冶國民情性，供遊憩觀賞者等得經主管機關選定為國家公園。

不過，並非每一處森林、湖泊、河流等皆能被認定為「自然地景」或「國家公園」。而是依據森林法第3條規定，森林依其所有權屬性得分為國有林、公有林和私有林。本人以為，短期內先行授予位於原住民族傳統領域土地之「國有林」[9]之法人地位，係指由中央主管機關對所劃分之林區進行管理[10]。再仿傚加拿大的作法，讓所在地原住民族社區發展協會取得該「國有林」之法定監護權，目的即在充實其訴訟上的權能。

最後，從前述個案中得推導出兩條不同的思考路徑，一是明確規範在憲法文本之中，二是透過司法及立法機構來「造法」。然而，兩條路徑皆其實皆指向同一種價值取向，即環境生態之永續！

[1] 廖坤榮等(2009/12)，「山坡地管理之政府職能與角色分析」，委託研究報告，臺灣大學公共治理研究中心，頁127。

[2] 同前註，頁107。

[3] Alliance Muteshekau-shipu, ‘For the first time, a river is granted official rights and legal personhood in Canada’, 23 Feb 2021, https://www.newswire.ca/news-releases/for-the-first-time-a-river-is-granted-official-rights-and-legal-personhood-in-canada-848414747.html. Last visited 14 April 2021.

[4] Sean Nixon, ‘A Quebec river now has legal personhood – what that means for granting nature rights’, Ecojustice Blog – Nature, Posted on March 5, 2021, https://ecojustice.ca/quebec-river-legal-personhood-rights-of-nature/. Last visited 14 April 2021.

[5] Aljazeera, News/ Environment, ‘New Zealand river is the world’s first ‘legal person’’, https://www.aljazeera.com/news/2017/3/16/new-zealand-river-is-the-worlds-first-legal-person. Last visited 14 April 2021.

[6] Aljazeera, News/ Environment, “This river in Canada is now a ‘legal person’”, https://www.aljazeera.com/news/2021/4/3/this-river-in-canada-now-legal-person. Last visited 14 April 2021.

[7] 參見「台灣的自然資產-自然保留區巡禮簡介」，https://conservation.forest.gov.tw/0001712，最後瀏覽日：2021年04月15日。

[8] 參見文化資產保存法第78條。

[9] 參見森林法第15條第4項、第 38-1條第2項。

[10] 參見森林法第12條。